新《贵州省土地管理条例》大家谈之一｜规范采矿用地管理 助推经济高质量发展
2023-02-24 09:09:04
新修订的《贵州省土地管理条例》将于2023年3月1日施行。为做好新《条例》的宣传贯彻落实，特推出学习贯彻“新《贵州省土地管理条例》大家谈”专栏，陆续发布业务处室相关负责同志文章，从各自业务领域深度解读有关条款。
规范采矿用地管理
助推经济高质量发展
——关于《贵州省土地管理条例》采矿用地条款解读
作者：刘会海
为贯彻落实新修订《土地管理法》关于建设用地管理新规定，以及国家临时用地管理新政策，进一步规范采矿用地管理，新修订的《贵州省土地管理条例》（以下简称“新《条例》”）第四十六条专门就采矿用地涉及的农用地转用和土地征收审批、土地供应、复垦及复垦腾退的指标使用，以及矿山建设项目施工临时用地等进行了规范，多途径、差别化保障采矿用地合理需求，推动我省矿业经济高质量发展。
一、立法依据和背景
一是采矿用地依法管理的规定日趋完善。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并以列举方式明确工矿用地属于建设用地范围。《土地利用现状分类》（GBT21010-2017）和《自然资源部办公厅关于印发〈国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）〉的通知》（自然资办发〔2020〕51号）明确规定，采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场、砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放用地，为工矿仓储用地（工矿用地）的二级分类。《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）明确，采矿项目新增用地应依法依规办理农用地转用审批手续。
二是国家加强临时用地管理。《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府自然资源部门批准。《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号，以下简称“自然资规〔2021〕2号文件”）界定了26种临时用地类形，明确指出临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地，通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态，并以列举方式界定了临时用地的范围；临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复原地类或者达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。
三是法律对土地征收规定进行修改。新修订《土地管理法》第四十五条规定，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收，并以列举方式规定了可征收集体土地的情形。对照土地征收规定，由政府组织实施的能源类基础设施建设，或者选址位于国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，纳入土地征收成片开发方案的矿产资源加工、冶炼等项目用地，可以申报办理土地征收手续。
四是我省矿业项目用地管理需进一步规范。我省矿产资源丰富，属矿业大省，矿业经济在全省经济发展中具有重要地位。我省从保障国家能源资源安全，促进矿业经济发展的角度，通过地方立法形式规范和细化采矿用地管理规定，进一步推进国家有关采矿用地保障政策落实，依法依规实施管理。
二、规范和细化采矿用地审批管理
一是明确采矿用地应按照建设用地管理。明确规定采矿用地应当按照国家规定申请使用建设用地，采矿项目建设涉及占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续；办理农用地转用审批手续时，可安排使用新增建设用地年度计划、城乡建设用地增减挂钩计划，也可以安排使用采矿用地复垦修复腾退的建设用地指标。
二是明确可依法征收集体所有土地的情形。对政府组织实施的天然气、页岩气、煤层气、地热、煤矿等能源类基础设施建设，确需征收农民集体所有土地的，依法办理土地征收审批手续；除上述外的其他采矿项目用地，不得征收集体土地，应依法使用集体建设土地。
三是规范用地报批方式。选址位于国土空间规划确定的城镇建设范围外的采矿项目用地，以单独选址方式组织申报办理建设用地（农用地转用、土地征收）审批手续。选址位于国土空间规划确定的城镇建设范围内的矿产资源加工、冶炼等项目用地，以城镇（工业）批次用地方式申报办理建设用地审批手续；需征收集体土地的，依法纳入土地征收成片开发方案编制、批准后，办理土地征收审批手续。
四是规范土地供应方式。采矿项目使用国有建设用地的，可以按照工业用地弹性年期出让方式取得土地，以降低用地成本。采矿项目使用集体建设用地的，可通过集体经营性建设用地出让、出租等方式，取得集体建设用地；也可通过与集体经济组织或者村民委员会以土地使用权入股、联营等方式使用集体建设用地。
五是鼓励采矿用地复垦。鼓励采矿企业对依法取得的存量采矿建设用地复垦利用。采矿用地复垦为农用地的，腾退的建设用地指标，可用于采矿企业在省域范围依法依规办理农用地转用审批手续；复垦为可长期稳定利用耕地的，经核定报备后可用于落实耕地占补平衡。
为深入贯彻落实新修订《土地管理法》和新《条例》关于采矿用地管理相关规定和《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）文件精神，省自然资源厅正在研究制定贵州省采矿用地保障实施细则，进一步落实落细采矿用地保障政策措施。
三、明确矿山项目建设临时用地管理要求
新《条例》规定，矿山建设项目施工需要临时使用国有土地或者农村集体所有土地的，应当按照节约集约、生态环保、绿色发展的要求，依法办理临时用地手续。《土地管理法》《土地管理法实施条例》对临时用地管理作出了明确规定，自然资规〔2021〕2号文件对临时用地范围以及审批程序等进一步明确要求。矿山建设项目施工临时需要使用土地，应严格按照上述法律法规、政策规定办理。
一是明晰矿山建设项目施工临时用地的范围类型。按照自然资规〔2021〕2号文件规定，建设项目临时用地的范围包括：建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。
二是落实矿山建设项目施工临时用地的时限。《土地管理法实施条例》第二十条规定，临时用地期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。结合新《条例》的规定，一般矿山建设项目施工临时用地一般不超过二年，天然气、页岩气、煤层气、地热、煤矿等能源类基础设施建设项目施工临时用地期限不超过四年。
三是严格矿山建设项目施工临时用地监管。《土地管理法实施条例》和我省新《条例》均规定，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦。临时用地占用耕地的，应当恢复种植条件。《土地管理法实施条例》对在临时使用的土地上修建永久性建筑物的违法行为，以及临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的违法行为，设立了严格的处罚条款。市（州）、县两级自然资源主管部门应按照“谁审批、谁监管”的原则，落实矿山建设项目施工临时用地监管责任。
（作者系省自然资源厅用途管制处副处长、三级调研员）